Η αδειοδότηση των μεταλλείων χρυσού στη Νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας

Σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου, Δρ. Ν. – Δικηγόρου επί της απόφασης Σ.τ.Ε. 2170/2006, Τμ. Ε΄ [Μεταλλεία χρυσού Σαπών Ροδόπης]. Έχει δημοσιευθεί στο www.nomosphysis.org.gr (σχολιασμός νομολογίας 2006/ΙΙ) και πρόσφατα στο www.oryktosploutos.net με τον τίτλο “Το τέλος του δικαστικού ακτιβισμού;”

Η αδειοδότηση για την κατασκευή και λειτουργία μεταλλείων χρυσού αποτελεί ένα από τα σοβαρότερα νομικά ζητήματα στον κλάδο του περιβαλλοντικού δικαίου. Στην περίπτωση αυτή δοκιμάζονται συχνά τα κανονιστικά όρια της συνταγματικής αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, αφού ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων που προηγούνται της οριστικής αδειοδότησης (ιδίως έγκριση περιβαλλοντικών όρων και προκαταρκτική περιβαλλοντική εκτίμηση και αξιολόγηση) διέρχεται συνήθως μέσα από λεπτές και οριακές σταθμίσεις μεταξύ ιδιαίτερα σημαντικών διακυβευόμενων συμφερόντων.

Η λειτουργία των μεταλλείων χρυσού μπορεί να επιφέρει αρνητικές συνέπειες για το φυσικό περιβάλλον της ευρύτερης περιοχής. Από την άλλη, η εν λόγω δραστηριότητα συνιστά κατά κανόνα επένδυση με μείζονα σημασία για την οικονομική ανάπτυξη της χώρας. Η σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης υποδέχεται στους κόλπους της τις σχετικές σταθμίσεις και προσανατολίζει το δικαστικό έργο στην κατά το δυνατόν εναρμόνιση μεταξύ της ανάγκης προστασίας του περιβάλλοντος και της κοινωνικής και οικονομικής ανάπτυξης.

Το Δικαστήριο είχε στο παρελθόν την ευκαιρία να κρίνει τα συναφή ζητήματα και να διαμορφώσει ενδιαφέρουσα νομολογία για τη νομιμότητα της σχετικής αδειοδότησης. Με την απόφαση 613/2002 της Ολομελείας του (γνωστής ως «TVX-HELLAS») είχε κριθεί ως μη νόμιμη η έγκριση περιβαλλοντικών όρων για την κατασκευή και λειτουργία εγκαταστάσεων παραγωγής χρυσού στην Ολυμπιάδα Χαλκιδικής, «ως προϊόντος πλημμελούς στάθμισης μεταξύ αφενός σκοπών θαλπομένων μεν από τον νόμο και το Σύνταγμα αλλά όχι επαρκών να αντισταθμίσουν την επαπειλούμενη βλάβη του φυσικού περιβάλλοντος και αφετέρου της τελευταίας αυτής βλάβης». Η εν λόγω απόφαση είχε χαρακτηρισθεί, όχι άδικα, ως «ιστορική» και ως «σταθμός» στην περιβαλλοντική νομολογία του Δικαστηρίου. Δεν θα ήταν υπερβολή να υποστηριχθεί ότι αναδείχθηκε τα χρόνια που ακολούθησαν ως ένα από τα σημαντικότερα παραδείγματα που μας προσφέρει η νομολογία του Σ.τ.Ε. για την κατανόηση της λογικής που εισφέρει στο συνταγματικό μας σύστημα η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης.

Η σχολιαζόμενη Σ.τ.Ε. 2170/2006, που εξέδωσε το Ε΄ Τμήμα, επαναλαμβάνει, όπως ήταν αναμενόμενο, το σύνολο σχεδόν των νομικών κρίσεων και της μείζονος πρότασης που περιλαμβάνονται στην προαναφερόμενη απόφαση της Ολομέλειας, προκειμένου να θεμελιώσει το σκεπτικό της σε μια υπόθεση που αφορά τα μεταλλεία χρυσού στις Σάπες Ροδόπης. Επιβεβαιώνεται έτσι ότι κατά το διάστημα που μεσολάβησε από την προγενέστερη αυτή απόφαση δεν παρατηρείται σημαντική μεταβολή στη στάση του Δικαστηρίου.

Από το σύνολο των ιδιαίτερα σημαντικών κρίσεων στις οποίες καταλήγει το Δικαστήριο επισημαίνονται οι εξής:

1. Το φυσικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε «αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επομένων γενεών».Πρόκειται ουσιαστικά για τον ορισμό της περιβαλλοντικής αρχής της αειφορίας, την οποία ο αναθεωρητικός νομοθέτης συμπεριέλαβε ρητά στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. Το Δικαστήριο σε κάποιες αποφάσεις του φαίνεται, στο πλαίσιο της γενικότερης «φιλικής» προς το περιβάλλον τάσης του, να την ταυτίζει με τη σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης.Η θεμελίωση της ανωτέρω αρχής βρίσκεται στο ενωσιακό δίκαιο. Οι κρίσιμες διατάξεις του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου αναφέρονται ευθέως –και με ισότιμο εν πολλοίς τρόπο με το άρθρο 24 Συντ.- ως νομικά ερείσματα της αρχής της αειφορίας. Η εν λόγω θεμελίωση συνιστά απτό δείγμα της απόφασης του Δικαστή να εγκολπώσει τις περιβαλλοντικές διατάξεις του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου στη μείζονα πρόταση της σχετικής νομολογίας του. Εισρέει κατά τον τρόπο αυτό στο συνταγματικό μας σύστημα ολόκληρο το κανονιστικό δυναμικό των ανωτέρω διατάξεων, όπως έχουν τύχει επεξεργασίας από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και προκύπτουν στην πρακτική εφαρμογή τους.
2. Το άρθρο 24 Συντ. προβλέπει όχι απλά δυνατότητα αλλά υποχρέωση των κρατικών οργάνων να προβαίνουν σε «θετικές ενέργειες» για τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος. Πρόκειται ουσιαστικά για εφαρμογή της (γερμανικής) θεωρίας περί «προστασίας» των θεμελιωδών δικαιωμάτων, την οποία το Σύνταγμα του 1975 όχι μόνον αναγνωρίζει στο άρθρο 25 παρ. 1 Συντ. αλλά και την υπερβαίνει σημαντικά. Μετά την αναθεώρηση του 2001, μάλιστα, θεμελιώνεται και ρητά η υποχρέωση των κρατικών οργάνων να διασφαλίζουν την «αποτελεσματική» άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Η εν λόγω υποχρέωση του κράτους συνιστά χαρακτηριστική εκδήλωση της κανονιστικής λειτουργίας της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου που κατοχυρώνεται στο Σύνταγμα. Αξίζει να σημειωθεί ότι η περίπτωση της προστασίας του περιβάλλοντος είναι η μοναδική στη νομολογία του Σ.τ.Ε., για την οποία αναγνωρίζεται με τόσο απτό τρόπο η συνταγματική υποχρέωση του κράτους να λαμβάνει θετικά μέτρα.
3. Η στάθμιση των διακυβευόμενων συμφερόντων. Το Δικαστήριο αναγνωρίζει την ανάγκη στάθμισης μεταξύ των διακυβευόμενων αγαθών ως λογική και νομική συνέπεια του σύνθετου χαρακτήρα της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης. Επομένως, το περιβάλλον υπόκειται στις σχετικές σταθμίσεις, αφού δεν διαθέτει, όπως άλλωστε κανένα συνταγματικό αγαθό, a priori προτεραιότητα εφαρμογής.
4. Η συνταγματική θεμελίωση των αρχών της πρόληψης και της προφύλαξης. Το Δικαστήριο φαίνεται να εντοπίζει τα συνταγματικά ερείσματα των ανωτέρω αρχών στις διατάξεις που θεμελιώνουν την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρα 24 παρ. 1, 22 παρ. 1 και 106 παρ. 1 Συντ.). Πρόκειται για δύο αρχές, οι οποίες βρίσκουν ασφαλές έρεισμα τόσο στο Σύνταγμα όσο και στο ενωσιακό δίκαιο (άρθρο 174 παρ. 2 ΣυνθΕΚ). Θα ήταν ωστόσο ορθότερο να δεχθούμε ότι οι εν λόγω αρχές απορρέουν από την αρχή της περιβαλλοντικής αειφορίας (άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.), ενώ η αρχή της πρόληψης βρίσκει ασφαλές έρεισμα και στη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ., το οποίο προβλέπει την υποχρέωση του κράτους να λαμβάνει «ιδιαίτερα προληπτικά μέτρα» για τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος.
5. Κατά τη στάθμιση των διακυβευόμενων συμφερόντων τα κρατικά όργανα «πρέπει να λαμβάνουν προεχόντως υπόψη την τυχόν ύπαρξη ιδιαιτέρου κινδύνου για το φυσικό περιβάλλον από την κατασκευή και τη λειτουργία συγκεκριμένου έργου ή την ανάπτυξη συγκεκριμένης δραστηριότητας και να μην παρέχουν τη σχετική έγκριση, αν διαπιστώσουν αιτιολογημένα ότι ο κίνδυνος αυτός, στον οποίο περιλαμβάνεται και ο επαπειλούμενος από ενδεχόμενη πλημμελή λειτουργία του έργου, υπερακοντίζει προδήλως τα προσδοκώμενα οφέλη από τη λειτουργία του». Η ανωτέρω κρίση συνιστά ουσιαστικά απόρροια μιας συνδυασμένης εφαρμογής των αρχών της προφύλαξης και της αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, ο κίνδυνος που εγκυμονείται από τη λειτουργία του έργου για το περιβάλλον συνιστά, κατ’ επιταγήν της αρχής της προφύλαξης, καθοριστικό παράγοντα για την έκβαση των σχετικών σταθμίσεων. Ο κίνδυνος αυτός οδηγεί σε μη έγκριση του έργου, αν «υπερακοντίζει προδήλως τα προσδοκώμενα οφέλη».Πρόκειται για μια στάθμιση κόστους (ή ορθότερα εν δυνάμει κόστους) και οφέλους, η οποία είναι σύμφυτη με την αρχή της αναλογικότητας.Στο σημείο αυτό της στάθμισης εισέρχονται τρεις τουλάχιστον «εξωτερικοί» (του δικαίου) παράγοντες:

• Οι τεχνικές κρίσεις, που ανήκουν εν πρώτοις στη Διοίκηση και προσδιορίσουν τον κίνδυνο που υφίσταται για το περιβάλλον αφενός από την κανονική και αφετέρου από την πλημμελή λειτουργία του έργου.

• Η κρίση για τα προσδοκώμενα οφέλη από το έργο (ιδίως σε σχέση με συνταγματικά προβλεπόμενους κρατικούς στόχους), και

• Η κρίση για το αν και κατά πόσο το κόστος (ο περιβαλλοντικός κίνδυνος) υπερβαίνει τα οφέλη.Πρόκειται ασφαλώς για κρίση, η οποία θεμελιώνεται στα δεδομένα της κοινής πείρας που χρησιμοποιεί ως κριτήρια ελέγχου ο δικαστής.Αξίζει, τέλος, να σημειωθεί ότι ο όρος «υπερακοντίζει προδήλως», τον οποίο χρησιμοποιεί εν προκειμένω το Δικαστήριο ως δείγμα θεσμικής συστολής και αυτοπεριορισμού του -αλλά και οριοθέτησης του ακυρωτικού ελέγχου-, ίσως να είναι πλεοναστικός ή και υπερβολικός, αφού τόσο οι αρχές της προφύλαξης και της αειφορίας όσο και της βιώσιμης ανάπτυξης φαίνεται να αρκούνται σε μια «υπαρκτή» και «σοβαρή» διακινδύνευση του περιβάλλοντος, η οποία, συγκρινόμενη με τα οφέλη του έργου, να επιβάλλει με βάση τα δεδομένα της κοινής πείρας τη μη έγκριση του έργου.

Ο ακυρωτικός έλεγχος συνταγματικότητας από το αρμόδιο Δικαστήριο Συμβούλιο της Επικρατείας με βάση την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης είναι οριακός. Σύμφωνα με την απόφασή του 2170/2006 (Έργο Χρυσού Σαπών Ροδόπης) «η ευθεία αξιολόγηση εκ μέρους του δικαστή των συνεπειών ορισμένου έργου ή δραστηριότητας και η κρίση αν η πραγματοποίησή του αντίκειται στην αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως εξέρχονται των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου».

Πρόκειται ασφαλώς για προσήλωση στα τεχνικά χαρακτηριστικά του ακυρωτικού ελέγχου, αλλά και για «δικαστικό αυτοπεριορισμό» και υποταγή στην αρχή της διάκρισης των λειτουργιών, την οποία είχε επαναλάβει το Δικαστήριο στις δύο αποφάσεις- σταθμούς της περιβαλλοντικής νομολογίας του [Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002 (TVX HELLAS) και 3478/2000 (Αχελώος)], χωρίς πάντως να την ακολουθεί πάντοτε με συνέπεια. Η «δήλωση προθέσεων» δεν σημαίνει άλλωστε, όπως αποδείχθηκε, «το τέλος του δικαστικού ακτιβισμού», το οποίο έσπευσε να υποστηριχθεί από ορισμένους μετά την Σ.τ.Ε. Ολομ. 3478/2000.

[ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ, Δρ. Ν. – Δικηγόρος]